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从国际视角看，日本经济学家大塚启二郎认为，土地资源稀缺国家的农业会先后碰到三个截然不同的问题，即粮食不安全、部门收入不平等、高收入阶段农业比较优势下降带来的食物自给率下降，他将这三个问题分别称之为“粮食问题”、“收入问题”和“食物自给率问题”。大塚启二郎的这一观点，是契合我国农业发展的实际情况的。改革开放45年来，我国在上世纪90年代中期基本解决了粮食绝对短缺问题，新世纪以来通过工业反哺农业初步解决了部门收入不平等问题，
一方面，粮食安全是食物安全的基础，大量的食物特别是蛋白类食物是由粮食转化而来，没有粮食安全也就没有食物安全，因此我们任何时候都不能忽视和放松粮食安全；另一方面，肉蛋奶油糖等重要副食品同样是整个食物供给中非常重要的组成部分，是口粮不能替代的、人们生活须臾不能离开的必需品，如果这类食物供给出现问题，不仅会导致口粮需求成倍增加，而且会直接危及食物安全。因此,在强调粮食安全的基础上把食物安全问题提上日程一体推进，不仅是必要的，而且具有重要的现实意义。
鉴于食物安全的重要性及我国食物自给率持续下滑的实际情况，我们认为，像当年明确粮食自给率不能低于95%一样，有必要划定我国食物自给的战略底线，以动员各方面力量，把确保国家食物安全的各项措施落到实处。根据中办、国办[2019]55号文件精神，综合考虑国内需求增长和供给潜力，以及对国际市场的分析，我们建议，“十五五”时期应努力遏制食物自给率下滑趋势，到2035年，我国应努力将食物自给率保持在70%以上。实现这一战略目标的难度不小，但又是我掌握食物安全主动权所必须的。我们不能再任由食物自给率下滑，不能重蹈日本、韩国的覆辙，否则对我们这样一个大国来说，就会面临受制于人的风险。
要看到，国内提升产能仍有很大的潜力。例如，目前我国玉米和大豆单位面积产量均不及美国的60%，油菜籽单产水平只相当于加拿大的74%，近20年来，我国大豆、油菜籽的单产提高速度均明显落后于美国和加拿大；又比如，我国玉米每公顷产量比美国少5000公斤以上，若单位面积产量提高10%，即可抵消2023年2714万吨玉米进口。只要我们综合高效利用国内农业资源，大力推进现代生物技术、信息技术在农业上的应用，特别是打好种业翻身仗，推动我国种业发展加快从传统育种、杂交育种的1.0版、2.0版向生物育种、精准育种的3.0版、4.0版迭代，将我国的食物自给率保持在70%以上是完全可以做到的。
另一方面，“适度进口”也是必要的，这是由我国人均农业资源相对匮乏的基本国情决定的，适度进口不仅可以缓解国内资源环境压力，而且有利于我们腾出宝贵的农业资源，集中力量确保基本口粮、谷物和重要食物供给安全。这里要强调的是，充分有效地利用国际资源国际市场，不能仅仅依赖进口贸易这一个渠道，鉴于未来一个时期国际贸易的不确定性增强，我们应主动“走出去”打造海外食物供应链，掌控一定数量的权益产品，这是提升我国食物供给安全水平的又一重要途径。打造海外供应链要找准切入点，做到精准卡位，直接购地租地种粮并非明智之举，而应从贸易端入手掌握供应链，这既可以规避土地所有权、使用权等风险隐患，又可向上下游延伸，同样可以达到掌控权益产品的目的。
什么是农业现代化？学界可能有不同的理解，实践中世界各国也有不同的做法，但我认为，农业现代化的一些基本构成要素是确定的。一是农业现代化一定要用现代的物质技术来装备，使得农业综合生产能力得到不断提高。二是在经营上要有一定的规模和相应的经营主体，就是经济学上讲的规模经营，这个道理在农业上是成立的。三是在产前、产中、产后要有一整套服务体系，这个服务体系本质上是社会分工发展的产物，任何一个强大的现代农业，必定要由这样一个完善的服务体系来支撑，包括政府对农业的政策支持体系。四是要不断提高农业劳动生产率，并使农业劳动生产率不断接近非农产业劳动生产率水平，这是一个非常重要的定律，是衡量农业现代化实现程度最重要的指标。
三是兼业化。我国农户普遍兼业，而且纯农户、一兼农户的比例不断下降，二兼农户的比例以及非纯农户的比例明显上升。截止2022年，中国农户平均来自农业的收入已经下降到只占总收入的34.6%。四是非法人化。发达国家的农场主大多具有法人资格，而我国的农户大多都是自然人，因此市场信用度不高。当然，中国的小农也有长处和优势。比如有精耕细作的传统，没有任何一个国家的农民能像中国农民那样把资源综合利用到极致，吃干榨尽；又比如，兼业化拓宽了农户收入门路，反过来使年度之间的农业收入变得比较稳定。
如前所述，新世纪以来的2005-2015年，是我国农产品成本上升速度最快的时期，三种粮食的亩均成本年均增幅高达9.9%。粮食生产成本分三块：物质与服务成本、土地成本、人工成本，其中人工成本和土地成本上升速度更快，年均增长分别达到11.4%和13.4%。[②]就人工成本而言，2015年我国三种粮食生产每亩的用工量是5.6个，工价是79.7元，每亩用工成本已经达到446.3元；而美国是机械化大规模生产，平均工价是849块钱，是我们的10倍多，但是美国每亩的用工量仅0.38个，虽然工价是我国的10倍，但每亩的用工成本只有40.3元，仅为我国的9%。成本上涨太快，是导致中国2004年以后从农产品净出口国转为净进口国最重要的原因，大体到2012年前后，我国三种粮食生产的国内价格明显超过了进口产品到岸价格。（见图4、图5、图6）显然，这与我们前边讲到的供给结构和资源禀赋两个约束有着直接的关系，也是我国农业竞争力下降导致食物自给率下滑的深层次原因。
变化之一，农业物质基础和装备条件显著改善。新世纪以来，我国总体上进入到以工补农、以城带乡的阶段，国家加大对“三农”的投入。2004年国家财政用于农业支出2358多亿元，到2023年农林水支出增长到23967亿元。其中中央财政的农业“四补贴”资金（现在已合并，这里用同口径计算），从2004年的146亿元增长到2023年的2088亿元，年均增长15.0%。国家对重要农产品实行保护性收购政策，并先后组织实施了新增千亿斤粮食生产能力、高标准农田、水库除险加固、动物疫情防治等全国性重大农业工程。农业科技进步贡献率从45%提高到63%，有效灌溉面积从8.2亿亩提高到10.5亿亩，建成高标准农田10.5亿亩，农业机械总动力从6.4亿千瓦提高到11.1亿千瓦，农作物的综合机械化率从34.3%提高到74%。因为农业生产条件的变化，2020年比2004年，我国农作物受灾面积下降了68.4%，农作物成灾面积下降了71.3%。[③]（见图7）过去80年代到90年代，中国粮食年度间的产量规律是“两增一减一平”，现在这个规律被打破了，最近20年只有2年减产，而且减产幅度不超过1%，这与农业基础设施加强有非常直接的关系。农业基础条件的改善，还大大提高了农户经营的边际效益。
这可以从两个方面看，从横向看，这些年我到各地去跑去看，中国农业结构调整范围之广、力度之大、内容之深刻前所未有。在整个农业结构中，多种经营所占的比重在稳步提高，使不同地区农业的比较优势得到发挥，使资源要素配置效率得到进一步提高，推动着我国农业生产结构和生产力布局朝着更加符合我国资源禀赋的方向发展。从纵向看，过去叫农业产业化经营，现在叫农村一二三产融合发展，不仅把农业的产业链条拉长了，而且把农业的多功能性开发出来了，为农业注入了新要素、新技术、新业态、新功能，使得农业的整体效益在原来的基础上有了质的提升。这些变化，对从宏观上提升农业效益具有十分重要的意义。黄宗智先生将农业结构转型称之为“隐性农业革命”，他认为这为克服小农经济的“内卷化”和“过密化”提供了历史契机[④]。
变化之三，新兴经营主体大量涌现。截至2020年底，全国承包耕地流转面积5.55亿亩，是2004年的10倍，承包地的流转率达到37.7%。山东、湖南有的地区，土地流转率已经高达50%—60%。截止目前，全国各类新型经营主体总计620多万家，其中家庭农场近400万个，平均经营规模177亩；农民合作社219.3万家，合作社成员数5717万个；县级以上农业产业化龙头企业9万多家，带动了1.2亿多农户，还培养了数以千万计的高素质农民[⑤]。
我们到各地调研看到，不仅家庭农场的经济效益明显好于一般农户，而且围绕着家庭农场还出现了许多新的社会化服务组织。比如在大田作物上，江苏省泰州市建立的家庭农场服务联盟，为家庭农场提供“1+6”服务[⑥]；湖南省益阳市赫山区推广“十代十化”水稻生产全程服务，覆盖了全区3/4的水稻种植面积。在经济作物上，四川省的浦江县建立覆盖全县的柑橘、猕猴桃、茶叶基地，提供经营管理服务的都是民营公司，而且都是市场化有偿服务。截止目前，全国共有111.5万家社会化服务组织为农民提供托管半托管生产性服务，作业面积约19.7亿亩次，服务农户总数超过9100万户。这说明，只要经营主体的经济效益上去了，就可以推动市场化社会分工的发展，而这正是农业现代化的一个重要前提。
变化之四，农业与非农产业劳动生产率的比值明显缩小。农村改革40年来，我国农业劳动生产率与非农产业的劳动生产率比值变化明显分为两个阶段：第一个阶段是1978年到2003年，这26年间两大部门的劳动生产率比值先缩小后扩大，总体维持在6倍左右，最高的是2003年，非农产业劳动生产率是农业的6.85倍。梯莫尔拐点出现在2004年，2004年到2022年的18年间，两者比值呈现持续性缩小的态势，从6.85倍下降到2022年的3.78倍，缩小了45.0%[⑦]，说明我们已经进入了农业劳动生产率加速提升的新阶段。分析起来，这主要得益于农业劳动力的加快转移，适度规模经营和机械化的加快发展。
第一，正确处理粮食安全与发挥比较优势的关系。在中国，尽管发展大田作物不具比较优势，但从战略全局和长远考虑，中国必须坚持立足国内、以我为主的方针，把饭碗牢牢端在自己手上，饭碗里主要装中国粮。在这一点上，中国不能片面的强调比较优势，不能学日本和韩国大幅度降低谷物和食物自给率。另一方面，我们要全面准确地理解粮食安全。粮食安全的根基是能力安全，核心是口粮安全，本质是食物安全。确保国家粮食安全并不是要全部自给，应该更主动、更自觉地利用国际国内两个市场、两种资源。只要有了这样一个认识，就可以更好地发挥中国农业的比较优势，统筹安排好国内的生产结构和生产力布局。
第二，坚持走分区分类突破的农业现代化道路。从国际上看，迄今为止比较成功的农业现代化模式大体是分两种：一种是以新大陆国家为代表的大规模土地经营加机械化的发展模式，好处是可以比较快的提高劳动生产率；另一种是以以色列、荷兰等为代表的技术密集型的现代化道路，好处是可以比较好地提高土地生产率。我国人多地少，按照速水-拉坦提出的诱致性制度变迁理论[⑧]，中国农业现代化总体上更适合走后一种技术路线。但同时也要看到，中国的地域差别极大，比较优势各不相同，因此不同地区的农业现代化可能会走不同的技术路线。比如，以大田作物为主的地区，土地规模加机械化的特点就会更多一些，而以经济作物为主的地区，技术要素所占的比重就会更多一些。因此，要坚持分类分区突破，不搞一刀切。中国东北和西南，可能将来完全是两种类型的农业现代化。比如黑龙江、吉林、河南的机械化水平高于全国平均水平，而贵州就要走“名特优小精”的路子，也是很好的，类似以色列、荷兰的模式。
第四，努力实现农业技术的突破。这涉及到一个选择，就是在农业高质量发展阶段，到底是以发展提高劳动生产率的技术为主，还是以增产技术为主？在这个问题上是有争论的。我觉得，采取以增产技术为基础、以节本增效技术为主导的方针是比较适宜的。因为中国的土地要素太稀缺，提高最稀缺要素的生产率，永远是技术进步的关键所在。比如，1978年我国农作物的种植结构，粮食作物占八成，经济作物占两成，而现在粮食作物占七成，粮经比从原来的2:8现在调整为7:3。这些年，中国粮食的播种面积比1978年减少了近5000万亩，但产量却是1978年的2.4倍，靠的就是增产技术。没有增产技术做基础，农业结构不可能调整，就不能腾出更多的地去发展高附加值作物。同时我们又要花更大的力气去发展机械、生物、人工智能、环保四大新技术，只有这样才能把过高的农业成本降下来，才能加快提高农业劳动生产率。
第五，进一步强化和完善农业支持保护体系。发挥市场机制作用与加强对农业的支持保护并不矛盾。打个比喻，政府支持保护农业，就像是在农业这个“矮子”脚底下垫块砖，目的是要让农业进入市场，更好地利用市场机制，所以两者不矛盾。我们搞农业的头脑要清醒，不能因为强调对农业要加强支持保护就拒绝市场经济，也不能一味地光靠市场不要政府支持保护，这两种倾向都不对。下一步，一是要加大对农业的投入。这几年我国农业支持总额占农业产值的比例有所下降，要引起注意，一旦出现问题，恐怕几年都缓不过来。二是要实行差别化更精准的补贴政策，现在补贴数量不少，但是不够精准，对粮食生产的激励作用有所弱化，这个问题要解决。三是要把财政政策和金融政策结合起来，支持农业信贷、农业保险扩大覆盖面，撬动更多的资金投向农业。
今天，我们可以换一个角度来看这个问题，就是2012年全国人大常委会会议通过的《乡村振兴促进法》里明确提出的，促进乡村振兴就是要振兴乡村特有的功能，这一提法可以帮助我们从城乡具有不同功能的角度加深对乡村振兴的理解。我们知道，城市有城市的功能，乡村有乡村的功能，促进乡村振兴，并不是要把乡村建设得和城市一样，而是要把乡村特有的功能充分发挥出来。一般地讲，乡村具有三大功能，一是提供农产品有效供给，二是提供生态公共产品，三是保护和传承中华民族优秀传统文化。现在的问题是，在工业化和城镇化快速推进的阶段上，乡村的三大功能都面临着弱化甚至是衰落的风险。
一是在确保国家粮食安全和农产品有效供给方面，尽管我国粮食产量连续10年稳定在1.3万亿斤以上，2024年的产量首次达到1.4万亿斤，但是如前所述，由于需求侧消费升级和供给侧成本抬升的叠加变化，我国粮食及主要农产品的供求矛盾非但没有缓和，反而更加趋紧，突出地表现在蛋白类食物的供求缺口不断扩大、进口量不断增加上。从中长期看，我国粮食和主要农产品供求紧平衡的状况不会改变，在风高浪急的国际环境背景下，更加凸显了确保粮食安全与食物安全的极端重要性。
二是在生态环境和可持续发展方面，据第三次全国国土资源调查，2019年底全国耕地面积为19.18亿亩，比10年前的“国土二调”减少了1.13亿亩，要确保实现国家要求的到2030年全国耕地保有18.25亿亩的目标，任务十分艰巨。农业面源污染严重，据生态环境部公布的2022年全国地表水环境质量状况调查，农业面源污染已超过城市生活和工业点源污染，成为首位的污染源。又据测算，农业农村的温室气体排放约为全国排放总量的15-20%，同样面临着碳排放双减的压力。乡村的生态系统不仅是农业也是国家可持续发展的基础，这个系统的脆弱性不容乐观。
三是在保护传承民族传统文化方面，中华民族优秀传统文化的核心是农耕文明，农耕文明的根基在乡村，而我们现在看到的问题是城市的过密化与乡村的过疏化并存，一方面是城镇化加速推进，城市的面貌日新月异；另一方面是农村的劳动力、人才、资金、土地等要素大量流失，农村人口老龄化、村庄空心化、乡村“失血贫血”和活力不足问题突出。我前几年在安徽、江西、四川分别调查了三个村庄，这三个村庄的人口年龄结构已经不是正常的“橄榄型”，而是两头大、中间小的“哑铃型”，原因是村里的年轻人都跑到城里打工去了。农村的过疏化，不仅带来“谁来种田”的问题，同时也预示着传统农耕文明面临着衰落的风险。（见图9、图10、图11）
我前面讲到，随着城乡居民食物消费结构的变化，近20年来我国以热量计算的食物自给率呈下降趋势，其中，粮食的总需求上升到8.4-8.6亿吨，除国内生产外，每年需进口粮食1.4-1.6亿吨，食物自给率呈下降趋势。我还讲到，我国适度进口农产品是可以的，也是必要的，但是我国作为一个人口大国，把粮食和农产品的供求平衡完全寄托于国际市场，不仅不现实，而且还会受制于人。所以，确保国家粮食安全终归是要立足于国内，千方百计增加粮食产量和农产品有效供给，正像指出的那样，这是今后一个时期做好“三农”工作、全面推进乡村振兴的首要任务。
我的看法是，这两种模式分别指向增加农产品有效供给和增加农民收入，本身并无优劣之分，而且恰恰都契合我国“三农”工作的两大政策取向，但是从全局和普遍意义上讲，第一种模式是更值得重视和提倡的。首先，乡村振兴无论如何都应把提供农产品有效供给放在第一位，这是乡村振兴的首要任务；其次，全国真正能发展农文旅的村庄大概只占10%左右，更大范围的乡村则更适用于第一种模式。所以推进乡村产业振兴，还是要夯实农业这个基础，坚持以推进农业高质量发展为主要导向，持之以恒地推进“藏粮于地”、“藏粮于技”战略，而不能脱离了这条主线。当然，这两种模式又不是互相排斥的，如果能把两种模式融合在一起就更好。
一是需求端的变化。在过去短缺经济条件下，农业农村发展的主要约束是要素投入不足，我们常常苦恼的是粮食产量上不去；而现在我们常常苦恼的是许多农产品生产出来卖不出去，卖出去卖不了好价钱，这说明需求制约已上升为突出的矛盾。二是供给端的变化。随着要素成本快速上升，投资的边际报酬开始递减。三是环境的变化。多年的粗放式发展造成生态环境的破坏，环境的承载力明显下降。因此，新阶段上的农业农村的发展模式必须从传统的粗放型增长向质量效益型增长转变，要通过科技创新、产业创新、制度创新，实现新旧动能的转换，在更新旧动能的同时，大力发展新质生产力。
在实践中，三者的利益联结大体上有四种方式：一是“订单农业”方式，就是龙头企业给农户下订单组织生产，农户按要求交售农产品，双方按合同价格结算，是比较单纯的市场关系。二是租地建基地方式，龙头企业把农民的土地流转过来建立生产基地，企业负责基地的开发和经营，农户除了拿到土地租金外，还可以在基地打工拿到劳务收入，这是比“订单农业”联系更紧密的一种方式。三是“利润返还”方式，比如浙江的丝绸公司，采取保底价收购蚕茧，再从公司盈利里拿出一定比例返给集体和农户，这种方式就更加稳定了龙头企业与农民之间的关系。四是股份合作制，就是龙头企业以资金、技术、机器设备入股，集体和农户以土地入股，组建股份合作的利益共同体，形成利益均沾、风险共担机制，这是利益联结最紧密的一种方式。
选择哪种利益联结方式是市场行为，要由农户和企业去选择，不可采取行政强制的办法去硬推。现在的问题是，在实践中，龙头企业与集体、农户大多采取松散的利益联结方式，采取紧密型利益联结方式、特别是实行股份合作制的少而又少，这是为什么呢？我们发现，这里既有企业方面的原因，也有农民的顾虑。企业认为，我已经给农民付了租金和薪金，没有必要再给农民分红了，而且不愿意集体和农户参与企业的决策，产生了矛盾不好解决；另一方面，农民也不愿意，农民更看重的是眼前利益，对入股合作不感兴趣，不愿意与企业共同承担经营风险，也不愿意绑成利益共同体。
